Elementy struktury organizacyjnej

Zagadnienia ogólne

Pojęcie organizacja wywodzi się od łacińskiego słowa organum oraz greckiego organion. Oznacza ono narzędzie, narząd jako wyspecjalizowaną pod względem funkcji i dostosowania do potrzeb całości część[1]. Wskazują na złożoność określonej całości i współpracę poszczególnych elementów całości. Teoria organizacji zajmuje się organizacją wszelkiego rodzaju pracy. Jedną z dziedzin tej działalności jest praca personelu administracji, stąd wniosek, że teoria organizacji zajmuje się również administracją [2].

Nauka o administrowaniu i teoria organizacji, to dwie dziedziny wiedzy, które należą do nauk ergologicznych, czyli dotyczących organizacji ludzkich działań. Do nich należy również prakseologia, w której zakres zainteresowań wchodzi wszelka ludzka działalność rozpatrywana pod kątem sprawności. Różnica między powyższymi naukami polega na niejednakowym stopniu uszczegółowienia. Najbardziej abstrakcyjna i ogólna jest prakseologia. Niższy stopień uogólnienia cechuje teorię organizacji, której zainteresowania obejmują wyłącznie pracę wszelkich instytucji powołanych do społecznie użytecznej działalności. Poza granicami obszaru badawczego teorii organizacji pozostaje ta sfera ludzkiej aktywności, której nie zaliczamy do pracy. Z kolei nauka o administrowaniu nie zajmuje się wszelkimi instytucjami powołanymi do wykonywania społecznie użytecznej pracy, a tylko tymi, które zaliczamy do administracji. Reasumując: wszystko, czym się interesuje prakseologia, ma znaczenie dla teorii organizacji; wszystko, czym się interesuje teoria organizacji, ma znaczenie dla nauki o administrowaniu[3].

Termin organizacja jest terminem wieloznacznym. Polska prakseologiczna teoria organizacji i zarządzania wyróżnia znaczenie czynnościowe (czyli organizowanie) oraz dwa znaczenia rezultatowe: rzeczowe (organizacja jako rzecz zorganizowana, w szczególności złożona z ludzi, wspólnych celów i zasobów, czyli instytucja) oraz atrybutowe (organizacja jako atrybut, cecha rzeczy, ale i procesu, polegająca na tym, że składniki rzeczy lub procesu współprzyczyniają się do powodzenia całości)[4].

Organizowanie jest procesem złożonym i wieloetapowym, w którym najczęściej wyróżnia się pięć etapów[5]: 1) ustalenie celu całej pracy, 2) podział pracy, 3) łączenie pracy, 4) koordynację, 5) sprawdzanie skuteczności. Organizowanie to decydowanie o tym, w jaki sposób możliwie najlepiej pogrupować działania i zasoby organizacji. Przy konstruowaniu organizacji można wykorzystać sześć podstawowych działań konstrukcyjnych, czyli: 1) projektowanie stanowisk pracy, 2) grupowanie stanowisk pracy, 3) ustalenie hierarchicznej zależności (stosunków służbowej podległości) pomiędzy poszczególnymi stanowiskami, 4) rozdzielenie uprawnień decyzyjnych pomiędzy poszczególne stanowiska, 5) koordynację czynności pomiędzy stanowiskami, 6) zróżnicowanie stanowisk pracy. Zestaw elementów konstrukcyjnych, które mogą być użyte do ukształtowania organizacji i wynik ich wykorzystania w postaci konkretnego układu elementów organizacji i ich wzajemnych powiązań tworzy strukturę organizacyjną[6].

Każda większa jednostka organizacyjna ulega wewnętrznemu zróżnicowaniu. Chodzi jednak o to, by zróżnicowanie oprzeć na takich podstawach, które by ułatwiły funkcjonowanie tych jednostek. Z punktu widzenia zasad racjonalnej organizacji pracy zwykło się zazwyczaj dzielić wewnętrzne struktury organizacyjne na jednostki liniowe i jednostki sztabowe[7]. Podział ten, oparty na wzorach wojskowych zakłada, że komórki liniowe to podstawowe jednostki, uczestniczące bezpośrednio w realizacji celu głównego instytucji. W aparacie administracji publicznej będą to najniższe ogniwa wprowadzające w życie zadania administracji. Natomiast komórki sztabowe to komórki spełniające funkcje usługowe w stosunku do komórek liniowych. Choć bezpośrednio nie realizują celów instytucji, niemniej spełniają bardzo ważną rolę, bo przez doradztwo pomagają dowództwu liniowemu (kierownictwu instytucji) w realizacji jego zadań[8].

W administracji publicznej również spotykamy się z realizacją idei organizacji opartej na założeniach „sztab-linia”, choć jednostki te nie noszą takich nazw. Funkcje sztabowe spełniać bowiem mogą różne jednostki doradcze w administracji centralnej lub terenowej[9]. Na przykład ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działania ministrów przewiduje możliwość powoływania wewnętrznych organów Rady Minisrów – komitetów jako organów typu sztabowego, organów doradczych. Z kolei ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie[10] tworzy kolegia przy wojewodzie jako organy doradcze – sztabowe.

Ważną rzeczą przy rozpatrywaniu struktur organizacyjnych jest analiza więzi łączących poszczególne człony instytucji. Jan Zieleniewski wyróżnił trzy następujące rodzaje więzi[11]:

• więź służbową – polega ona na jednostronnej zależności podwładnego od przełożonego. Jej najistotniejszą cechą jest uprawnienie przełożonego do decydowania, co podwładny ma robić w czasie pracy, i do określenia zadań, które podwładny powinien wykonać;
• więź funkcjonalną – więź ta ma z reguły również charakter zależności jednostronnej. Podmiot funkcjonalnie uzależniający nie decyduje o tym co ma robić podmiot funkcjonalnie uzależniony. Jego rola polega na pomaganiu lub doradzaniu. Podmiot uzależniony zachowuje uprawnienie do decyzji, a wraz z nim odpowiedzialność, ma obowiązek jedynie wysłuchania rady. Przykładem takiej więzi może być stosunek kierownika jednostki do radcy prawnego, który wskazuje kierownikowi jak ten w danej sytuacji powinien postąpić i choć wskazówka nie jest dla kierownika wiążąca, to w praktyce niezastosowanie się do niej obciąża go poważną odpowiedzialnością;
• więź polegającą na obowiązku wzajemnego informowania się. Przebiega ona po liniach (ze względu na hierarchię organizacji) pionowych, poziomych oraz skośnych i zawsze powinna przebiegać po drogach jak najkrótszych. Chodzi tu przede wszystkim o kontakty informacyjne między pracownikami, na których opiera się zwartość organizacji.

Analiza tych więzi pozwala na wyjaśnienie różnic między trzema głównymi typami struktur organizacyjnych, czyli: liniową, funkcjonalną i sztabową.

Strukturę liniową można scharakteryzować jako taką, w której linie i kierunki zależności funkcjonalnych pokrywają się z liniami zależności służbowych[12]. Według J. Zieleniewskiego w strukturze liniowej może występować kompetentna rada specjalistów, którą posługują się kierownicy. Jednakże oznacza to, że specjaliści tacy zmuszeni są ograniczyć się w udzielaniu rad do udzielania ich swoim bezpośrednim służbowym przełożonym i rady takie mogą być przekazywane w dół tylko za pośrednictwem przełożonych służbowych[13].

Z kolei struktury funkcjonalne można scharakteryzować jako takie, zamiast których podwładni obok przełożonych służbowych dysponujących, co ma być wykonane, mają także oddzielnych przełożonych funkcjonalnych, doradzających im bezpośrednio jak mają być wykonane poszczególne funkcje. Struktury funkcjonalne wiążą się z koncepcją narzucania wykonawcom sposobów wykonania czynności. Sprzyjają więc koncepcjom centralizacji decyzji wykonawczych. Więź funkcjonalna oddziela się w tych strukturach od więzi służbowej i niekiedy zaczyna nad nią dominować[14].

Natomiast struktura typu sztabowego charakteryzuje się tym, że organy funkcjonalne (sztaby) doradzają bezpośrednio zarówno tym organom, którym podlegają służbowo, jak i służbowo od nich niezależnym, organom funkcjonalnym na niższym szczeblu hierarchii. Struktura ta różni się od liniowej, przewidującej fachowe organy doradcze tym, że organy funkcjonalne grupujące fachowców danej specjalności na wyższym szczeblu kierownictwa zostają powiązane więzią funkcjonalną (lecz nie służbową) nie tylko z równorzędnymi organami ogólnego kierownictwa, lecz także z organami funkcjonalnymi grupującymi fachowców tej samej specjalności na niższych szczeblach[15].

R.W.Griffin wyróżnia pięć podstawowych form struktury organizacyjnej[16]. Pierwsza z nich to struktura funkcjonalna (forma U – od unitary structure, struktura unitarna, jednolita, spójna albo uniwersalna) oparta na podejściu funkcjonalnym. W organizacji o strukturze typu U żaden z obszarów funkcjonalnych nie może istnieć bez powiązań z innymi. Struktura ta jest powszechnie wykorzystywana w organizacjach małych, gdzie jeden dyrektor naczelny może nadzorować i koordynować całą organizację.

Kolejną formą struktury organizacyjnej jest struktura konglomeratowa (typu H – od holding). Podejście to jest oparte na grupowaniu stanowisk pracy według wyrobu. Jest ona wykorzystywana przez organizację składającą się z szeregu nie powiązanych ze sobą jednostek. Każda jednostka kierowana jest przez dyrektora generalnego odpowiadającego za jej zyski lub straty, a każdy taki dyrektor działa niezależnie od pozostałych. Podstawową wadą struktury typu H jest złożoność związana z utrzymywaniem zróżnicowanych i nie powiązanych ze sobą jednostek.

Trzecia forma struktury organizacyjnej to struktura wielobranżowa (typu M). W strukturze tej również wykorzystuje się podział według wyrobu, jednakże w przeciwieństwie do formy H samodzielne jednostki są tu ze sobą powiązane. Struktura wielobranżowa albo typu M (od: multidivisional), oparta jest na licznych samodzielnych jednostkach organizacyjnych w powiązanych ze sobą obszarach w ramach szerszej organizacji. Najważniejszą korzyścią z tej formy jest możliwość koordynacji i wspólnego wykorzystania zasobów. Jej celem jest optymalizacja wewnętrznej konkurencji i współpracy.

Struktura macierzowa to kolejne, według R.W.Griffina, podejście do projektu organizacji. Podstawą macierzy jest zestaw wydziałów funkcjonalnych, na które nakłada się zestaw grup wyodrębnionych według wyrobu albo wydziałów tymczasowych. Macierz jest odzwierciedleniem struktury wielokrotnego podporządkowania – każdy członek organizacji może podlegać zarówno przełożonemu funkcjonalnemu, jak i jednemu lub kilku kierownikom projektu. Struktura ta ma zarówno zalety jak i wady. Zaobserwowano sześć jej głównych zalet: 1) sprzyja ona elastyczności, umożliwia bowiem tworzenie zespołów, których skład i organizacja mogą być zmienione i które w razie potrzeby można rozwiązać, 2) członkowie zespołów, ze względu na ważna rolę, jaką odgrywają w podejmowaniu decyzji, będą silnie motywowani i zaangażowani w sprawy organizacji, 3) pracownicy mają szerokie możliwości pozyskiwania nowych umiejętności, 4) umożliwia ona organizacji pełne wykorzystanie zasobów ludzkich, 5) członkowie zespołu zachowują swe członkostwo w odpowiednich jednostkach funkcjonalnych, dzięki czemu mogą służyć jako pomost między jednostką funkcjonalną i zespołem, co sprzyja lepszej współpracy, 6) struktura macierzowa daje kierownictwu najwyższego szczebla użyteczne narzędzie decentralizacji.

Natomiast wady struktury macierzowej to: 1) może ona stwarzać niepewność u pracownika co do układu służbowej podległości, 2) niektórzy menadżerowie traktują organizację jako formę anarchii, w której przysługuje im nieograniczona wolność, 3) czas podejmowania decyzji przez grupę jest dłuższy niż czas podejmowania decyzji indywidualnych, 4) w strukturze macierzowej potrzeba więcej czasu na koordynację działań związanych z realizacją zadań.

Struktura macierzowa składa się z dwu zasadniczych części: stałej, zbudowanej z komórek organizacyjnych, tak jak w strukturach sztabowo-liniowych, oraz zmiennej, którą stanowią zespoły powołane do wykonania określonych przedsięwzięć. Po ich wykonaniu zespoły rozwiązują się, tworząc nowe w zależności od potrzeb organizacji[17].

Piątą formą struktury organizacyjnej jest struktura hybrydowa. Polega ona na tym, że niektóre organizacje wykorzystuję strukturę będącą połączeniem dwóch lub większej liczby rozpowszechnionych form struktury organizacyjnej. Na przykład organizacja może mieć pięć powiązanych, względnie nie zależnych jednostek operacyjnych i jedną nie powiązaną, wskutek czego jej struktura jest skrzyżowaniem formy M i formy H. Według E.Knosali struktury hybrydowe polegają na włączeniu do części zmiennej struktury macierzowej komórek sztabowych, pomagających kierownikom przedsięwzięć w realizacji ich funkcji. Poza tym w strukturze hybrydowej działają sztaby kierowników liniowych[18].

Kształt struktury organizacyjnej instytucji determinowany jest w szczególności przez cele jej powołania. Warunkiem istnienia całości zorganizowanej i możliwości jej sprawnego działania jest posiadanie wspólnego dla wszystkich jej części celu. Jasne, dobrze zdefiniowane, a przy tym osiągalne cele wzmacniają integrację zespołu[19]. To określone zadania postawione przed instytucją przesądzają o sposobie zorganizowania poszczególnych jej części oraz stanowisk pracy. Odpowiednio bowiem do zmieniających się celów różnych instytucji zbiorowych, inaczej będzie wyglądała konstrukcja tworzonej instytucji. Inne cele spełnia jednostka organizacyjna typu organu państwowego, inne szkoła czy przedsiębiorstwo. Zawsze jednak cel tworzenia jednostki organizacyjnej musi być punktem wyjściowym tworzenia jej konstrukcji [20]. Jednakże tworzona instytucja ma do spełnienia różne cele, co stanowi o konieczności ustalenia celu podstawowego. Takim celem podstawowym, na przykład przy tworzeniu organu administracji publicznej, jest realizacja kompetencji władczych. Obok celu podstawowego przy tworzeniu danej instytucji powstają jeszcze cele dodatkowe[21]. Ustalenie celów i porównanie ich znaczenia wskazuje, które z nich są najważniejsze i wymagają szczególnej koncentracji uwagi, sił ludzkich i zasobów.

Dalszym etapem rozważań nad celem instytucji jest sprawa podziału celu całościowego na cele częściowe. Następuje tu proces konkretyzacji celu podstawowego na mniejsze całości, aż do jednoosobowych stanowisk, zwanych stanowiskami organizacyjnymi, które realizują cel podstawowy[22]. Oznacza to, że struktura organizacji powinna być konstruowana od dołu w drodze łączenia celów szczegółowych najniższego stopnia w taki sposób, aby można było powierzyć je indywidualnym stanowiskom pracy. Stanowiska pracy łączy się następnie w zespoły robocze, powierzając im cele bezpośrednio wyższego stopnia. Działania te prowadzi się do momentu utworzenia takiej całości, która realizować może cel ogólny instytucji[23].

Od struktur organizacyjnych zależy między innymi rozpiętość kierowania[24]. Termin ten oznacza liczbę osób podporządkowanych bezpośrednio jednemu kierownikowi[25]. Liczba i rodzaj stosunków zachodzących między przełożonym a podwładnym oraz między samymi podwładnymi jest uważana za podstawowy czynnik rzutujący na rozpiętość kierowania (zasięg)[26].

W literaturze przedmiotu można spotkać pogląd, że warunkiem sprawnego działania kierownika nie jest jego rozpiętość kierowania, lecz rozpiętość kontaktów, jakie kierownik utrzymuje z innymi członkami organizacji zarówno w pionie, jak i w poziomie[27].

Problemy struktury organizacyjnej wynikają przede wszystkim z ograniczonej zdolności ludzkiej do kierowania pracą innych. Jeżeli kierować innymi ludźmi znaczy powodować, by ich zachowanie stało się zgodne z zamiarem kierującego, to efektywnie można kierować pracą tylko ograniczonej liczby ludzi (podwładnych). Efektywność kierowania zależy również od stopnia samodzielności pozostawionej przez niego podwładnym. Im większa samodzielność podwładnych, tym większa może być ich liczba, bo mniej absorbują oni swojego przełożonego. W razie nadmiernego zwiększania liczby podwładnych, ich kontakty z przełożonym są albo zbyt krótkotrwałe, albo za rzadkie. W pierwszym przypadku przełożony nie może wniknąć w istotę zagadnień, w drugim powstają z kolei dwie możliwości: albo pilne nieraz zagadnienia zostają niezałatwione ze szkodą dla sprawy, do chwili, gdy podwładny dostanie się do przełożonego, wtedy często gromadzi się ich tyle, że żadnej nie można gruntownie rozpatrzyć, albo – mimo że ich charakter wymaga interwencji przełożonego – bywają załatwiane bez jego udziału. W obu przypadkach kierowanie staje się fikcją[28]. Wiążę się z tym problem „kosztu oczekiwania”[29].

Powstaje on wtedy, gdy pracownik wstrzymuje swoją pracę w danej sprawie, gdyż dla jej załatwienia musi uzyskać odpowiednie dyrektywy od przełożonego. Rodzaj tych kosztów powstaje również, gdy dokumenty dotyczące konkretnej sprawy zostały przełożonemu złożone i czekają na chwilę, w której przełożony je przejrzy i zaakceptuje lub odrzuci. Powstaje również w sferze interesów obywatela, który wstrzymuje się ze swoim działaniem, ponieważ czeka na decyzję administracyjną. Wysoki koszt oczekiwania często wiąże się ze złą organizacją pracy przełożonego, zawsze zaś wynika z przekroczenia potencjalnej rozpiętości kierowania[30].

Próbą racjonalizacji ustalania potencjalnej rozpiętości kierowania była tak zwana teoria V.A. Graicunasa (metoda matematyczna), który wyróżniał trzy rodzaje stosunków w zespole:

• bezpośrednio pojedyncze,
• krzyżujące się,
• bezpośrednio grupowe[31].

Liczba stosunków zachodzących między przełożonym a podwładnym oraz między samymi podwładnymi ma być czynnikiem ograniczającym potencjalną rozpiętość kierowania. Zdaniem Graicunasa w pięcioosobowym zespole relacji tych jest 100, a w zespole sześcioosobowym 222. Ma to powodować przeciążenie kierownika i uniemożliwić efektywne kierowanie. J.Łukasiewicz wskazuje, iż interpretacja prawidłowego matematycznego wyliczenia stosunków międzyludzkich jest fałszywa. Gdyż stosunki pomiędzy podwładnymi (krzyżujące się) nie obciążają kierownika, nie wszystkie stosunki są konieczne, nie zawsze zachodzą, nie są jednoczesne, ponadto istnieją stosunki wewnętrzne, których teoria Graicunasa zupełnie nie uwzględnia[32].

Według J.Łukasiewicza do prawidłowego ustalenia potencjalnej rozpiętości kierowania należy użyć tak zwanej metody czynnikowej – analizy różnorodnych czynników determinujących wielkość zespołu, takich jak: stopień trudności zadań przydzielonych komórce do wykonania, waga zadań, różnorodność zadań, stopień wymaganej koordynacji, szczebel kierowania (pionowa rozpiętość kierowania), łączność, lokalizacja pracowników w terenie, polityka instytucji, stopień samodzielności kierowania, personel pomocniczy, wyposażenie, fluktuacja kadr, stopień stabilizacji instytucji, kształt struktury, wielkość komórek podstawowych, grupy nieformalne, stopień integracji pracowników, kultura współżycia, stopień nasilenia powiązań technicznych, tempo pracy, zakres własnej pracy przełożonych, technika przetwarzania informacji, kwalifikacje przełożonych i podwładnych, metody kontroli[33]. Czynniki te są praktycznymi wyznacznikami potencjalnej rozpiętości kierowania.

Z rozpiętością kierowania łączy się rozpiętość odpowiedzialności kierowniczej, która oznacza liczbę osób, którym jeden przełożony może pomóc osiągnąć ich cele[34].

W odróżnieniu od rozpiętości kierowania rozpiętość odpowiedzialności kierowniczej zwiększa się, a nie zmniejsza w miarę przesuwania się w górę organizacji. Wyjaśnieniem tej tendencji jest to, że kierownicy na niższych szczeblach wymagają większej pomocy, ich cele są trudniejsze do jednoznacznego zdefiniowania, a ich działanie trudniejsze do precyzyjnej oceny. Z kolei kierownicy na wyższych szczeblach nauczyli się wykonywania swojej pracy, ich cele daje się łatwiej określić, bowiem wprost wynikają z celów organizacji, a ich działanie można ocenić poprzez ocenę wyników funkcjonowania organizacji. Ogólnie można powiedzieć, że rozpiętość odpowiedzialności kierowniczej jest większa od rozpiętości kierowania[35].

Organizacja administracji publicznej opiera się w dużej części na opracowaniach M.Webera. Model biurokracji organizacji według M.Webera zakłada podległość administracji przepisom prawa. Urzędnicy wykonujący określone kompetencje działają nie w imieniu własnym, lecz z tytułu sprawowania określonego urzędu w organie administracji. Obywatele zaś są posłuszni prawu, a nie urzędnikom wprowadzającym je w życie[36]. Biurokratyczna administracja funkcjonuje zgodnie z dziesięcioma regułami, które dotyczą jej personelu[37]:

1. Pracownicy są osobiście wolni i podporządkowani władzy jedynie w ramach ich bezosobowych oficjalnych obowiązków.
2. Pracownicy są zorganizowani w jasno określoną hierarchię urzędów.
3. Każdy urząd ma jasno określoną sferę kompetencji w sensie prawnym.
4. Urząd jest obsadzony na podstawie wolnych stosunków umownych. Oznacza to, że (z zasady) istnieje wolny dobór pracowników.
5. Kandydaci są wybierani na podstawie ich kwalifikacji fachowych. Posiadanie kwalifikacji potwierdza albo egzamin, albo świadectwo ukończenia szkolenia, albo i jedno, i drugie. Pracownicy są mianowani, a nie wybierani.
6. Pracownicy otrzymują ustalone wynagrodzenie pieniężne, a także posiadają prawo do emerytury. Wysokość wynagrodzenia zależy przede wszystkim od miejsca, jakie pracownik zajmuje w hierarchii organizacji.
7. Dla osoby, która zajmuje urząd, jest on wyłącznym, a przynajmniej podstawowym miejscem pracy,
8. Biurokratyczna organizacja stwarza warunki do kariery. Istnieje system promocji oparty na starszeństwie i/lub osiągnięciach. Decyzja o promocji zależy od opinii przełożonych.
9. Zatrudniony pracownik jest oddzielony od własności zasobów organizacji, a ponadto nie może zawłaszczyć swojego stanowiska.
10. W trakcie sprawowania urzędu pracownik podlega ścisłej i systematycznej kontroli oraz dyscyplinie.

W praktyce czysty typ organizacji biurokratycznej raczej nie występuje. W formalnych strukturach organizacyjnych, bliskich nawet idealnemu typowi biurokracji, występują na ogół jednostki sztabowe, które zakłócają hierarchiczny układ podporządkowania. Ponadto w organizacji występują na ogół elementy powiązań poziomych, takie jak: dział kadr, dział gospodarczy. Typ idealny, jak uczył M. Weber, nie służy bowiem do odzwierciedlania rzeczywistości, lecz przez porównanie z nią służy jej lepszemu zrozumieniu[38]. Akcentował on profesjonalizm, który szczególnie powinien cechować przełożonego. Był zwolennikiem monokratycznej budowy organów administracji. Biurokracja miała być racjonalnym narzędziem racjonalnej władzy wdrażającej postęp. Koncepcja M. Webera wywarła znaczny wpływ na kształtowanie się współczesnych kultur prawnych i politycznych – w szczególności na traktowanie urzędowych powinności umocowanych prawem i oddzielenie sfery prywatności od sfery publicznej jako standardów materialnego państwa prawa[39].

Aparat (organy, urzędy) administracji publicznej [40]stanowi jeden z przykładów działania zespołowego, zorganizowanego. Zatem przy kształtowaniu struktur tego aparatu powinno się brać pod uwagę zalecenia teorii organizacji, która daje wskazania dotyczące działań zorganizowanych. Niemniej struktury administracji publicznej pozostają w dużym stopniu ukształtowane przez przepisy prawa, zatem samo kierownictwo aparatu administracji publicznej nie zawsze ma wpływ na jego kształt. Niekiedy jednak przepisy prawa dają swobodę w tym zakresie (np. przy kształtowaniu organów samorządu terytorialnego), a nadto osoby przygotowujące projekty (zazwyczaj organy administracji państwowej) przepisów prawnych dotyczących struktur administracji publicznej powinny brać pod uwagę wskazania teorii organizacji[41]. Wydzielenie urzędu z całości aparatu administracyjnego przejawia się w następujących sferach:

• w nazwie, która odróżnia urząd od innych części aparatu administracyjnego,
• przyznaniu w sposób ustawowy rzeczowego zakresu działania,
• wyodrębnieniu w urzędzie funkcji wewnętrznego kierowania (prawo stosowania poleceń służbowych, udzielania wytycznych) [42].

Tworzone modele instytucji, aby miały byt bardziej trwały, ulegają formalizacji. W instytucjach administracji publicznej modele zostały sformalizowane poprzez przepisy prawa.

Przepisy dotyczące tych zagadnień mają charakter norm ustrojowych (organizacyjnych). Zazwyczaj są to akty rangi ustawy. Taki charakter ma na przykład ustawa z 1990 r. o samorządzie gminnym czy ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Niekiedy jednak w akcie ustawowym przewiduje się tylko istnienie danej instytucji lub nakreśla się jej kształt organizacyjny w zasadniczych kwestiach, a w szczegółach te zagadnienia normują akty wykonawcze[43]. Formalizacja jest procesem, którego przedmiotem jest utrwalanie celów, struktury, wymogów kadrowych i reguł współdziałania, określanie środków i sposobów osiągania celów, powiązań instytucji z otoczeniem. Jest procesem decydującym o typie i charakterze instytucji. Formalizacja jest zarazem elementem instytucji, klamrą zespalającą pozostałe elementy w trwały system. Funkcje formalizacji nie ograniczają się do utrwalania działań zespołowych. Użycie wzorców formalizacji pozwala częściowo niwelować niepewność działania[44].

Przykładem sformalizowanego działania jest urząd gminy, którego strukturę organizacyjną opiszę w kolejnym punkcie [tej pracy magisterskiej].

---

[1] J.Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich. Wstęp do teorii organizacji i kierowania, Warszawa 1976, s. 35.

[2] S.Kowalewski, Nauka o administrowaniu, Warszawa 1982, s.15.

[3] Tamże, s. 15-16

[4] J.Supernat, Management. Tezaurus kierownictwa, Kolonia Limited 2000, s. 366.

[5] J.Szreniawski, Prawo…, s. 34

[6] R.W.Griffin , Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2000, s. 330.

[7] Z.Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2001, s. 61.

[8] Tamże, s.62

[9] Jak wyżej.

[10] Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 557.

[11] Jan Zieleniewski, Zasady organizacji pracy w administracji, Warszawa 1972, s. 79 i n.

[12] Tamże, s.82.

[13] Tamże, s.83.

[14] Tamże, s.87.

[15] Tamże, s.89.

[16] R.W.Griffin, op.cit., s. 375 i n.

[17] E.Knosala, L.Zachorko, A.Matan, Elementy nauki administracji, Kolonia Limited 2002, s. 32.

[18] Jak wyżej.

[19] S.Kowalewski, op.cit., s. 77

[20] Z.Leoński, Nauka …, s. 55.

[21] Jak wyżej.

[22] Tamże, s.56

[23] E.Knosala, L.Zacharko, A.Matan, op.cit., s. 27.

[24] Zasadę rozpiętości kierowania jako pierwszy sformułował i poddał głębszej analizie angielski generał Sir Ian Hamilton (1853-1947). Jednakże jego konkluzje zostały poprzedzone przez ustalenia Henry Fayola (1841-1925), którego zasługą jest wyodrębnienie działalności kierowniczej jako specjalnego przedmiotu badań i stworzenie teorii administrowania, J.Supernat, Management…, s.215.

[25] J.Supernat, Management…, s. 449

[26] J.Szreniawski, Wstęp…, s. 35.

[27] J.Supernat, Management…, s. 450.

[28] J.Zieleniewski, Zasady …, s. 57-58.

[29] S.Kowalewski, op.cit., s. 138.

[30] Jak wyżej.

[31] J.Łukasiewicz, Zarys nauki administracji.,Warszawa 2004, s. 147.

[32] Jak wyżej.

[33] Tamże, s. 148.

[34] J.Supernat, Management…, s. 451

[35] Tamże, s.451 i n.

[36] E.Knosala, L.Zacharko, A.Matan, op.cit., s. 29.

[37] J.Supernat, Management…, s. 524 i n.

[38] J.Górniak, Zasady budowania porządku organizacyjnego a funkcje administracji publicznej,

 (w:) Administracja…, s. 154.

[39] J.Łukasiewicz, op.cit., s. 38.

[40]Aparat administracyjny jest zbiorczym określeniem różnych jednostek organizacyjnych wykonujących funkcje administracji publicznej, takich jak organy administracji rządowej i samorządowej, zakłady publiczne i zakłady użyteczności publicznej oraz w znacznie mniejszym stopniu podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień, jak organizacje społeczne, fundacje, niektóre przedsiębiorstwa państwowe, korporacje (na przykład spółki prawa handlowego). Aparat administracyjny stanowi skomplikowaną strukturę organów i innych podmiotów administracji publicznej. W całym aparacie administracyjnym dominują jednak organy administracji publicznej. Zaś jednostki organizacyjne wchodzące w skład aparatu administracyjnego nazywamy podmiotami administracji, S.Cieślak, Praktyka organizowania …, s. 20.

[41] Z.Leoński, Nauka …, s. 55.

[42] E.Knosala, Zarys …, s. 168.

[43] Tamże s.59.

[44] J.Łukasiewicz, op.cit., s. 21-22.