Program PHARE

Program PHARE powstał na mocy decyzji Rady Europejskiej z dnia 23.XII.1989 r. Jako cel programu wskazano pomoc finansową reformującym się państwom Europy Środkowej i Wschodniej w przekształcaniu ich systemów gospodarczo-politycznych do zdecentralizowanej gospodarki rynkowej i demokratycznego państwa oraz w ich integracji z gospodarkami i społeczeństwami Europy Zachodniej i reszty świata. Z chwilą rozpoczęcia program ten przeznaczony został jako forma pomocy dla Polski i Węgier; od 1990 r. obejmuje także Bułgarię i Czechosłowację. Potem dołączyła jeszcze Albania, Estonia, Rumunia, Litwa i Łotwa; do 2000 r. z funduszy tego programu korzystało już 17 państw naszego regionu; obecnie działa w 14-stu krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Są to: Albania, Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, Bułgaria, Czechy, Macedonia, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Polska, Rumunia, Słowacja i Słowenia.

Program Phare jest programem bezzwrotnej pomocy ekonomicznej Unii Europejskiej dla państw Europy Środkowe-Wschodniej. Pomoc otrzymywana w ramach programu nie podlega zwrotowi, z wyjątkiem funduszy nie wydatkowanych bądź wydatkowanych niezgodnie z przyjętymi zasadami. Część środków Phare jest przekazywana państwom-beneficjentom w ramach tzw. krajowych alokacji Phare, część zaś jest zarządzana bezpośrednio przez Komisję Europejską i finansuje programy horyzontalne – przeznaczone dla wszystkich państw uczestniczących oraz programy wielopaństwowe, obejmujące swym zasięgiem kilka państw.

„PHARE jest programem koordynowanym przez Komisję Europejską, który wspiera działania na rzecz transformacji gospodarczej i umacniania struktur demokratycznych. Do priorytetowych dziedzin objętych współdziałaniem zaliczono sektor prywatny, rolnictwo, administrację, infrastrukturę, zasoby ludzkie, rozwój społeczno-polityczny i integracje europejską. Uzyskanie pomocy jest uwarunkowane realizacją reform ustrojowo-ekonomicznych, w tym przede wszystkim ustanowieniem państwa prawa, respektowaniem praw człowieka, wprowadzeniem systemu wielopartyjnego, przeprowadzeniem wolnych wyborów oraz rozwojem gospodarki wolnorynkowej”[1].

Program PHARE podzielony był na kilka etapów:

• lata 1989-1991 – była to głównie pomoc doraźna,
• lata 1991-1994 – to szkolenie i doradztwo,
• lata 1994-1997 – wspieranie inwestycji,
• od 1998 r. do czasu wstąpienia do Unii Europejskiej – program służy wspieraniu procesu integracji z Unią Europejską.

Program PHARE 2 jest kontynuacją programu PHARE, z którego Polska korzysta od 1990 r. W zreformowanym systemie pomocy Phare 2 wprowadzono podział finansów: od 1998 r. na podstawie dokumentu „Nowa orientacja Phare. Zdecentralizowana implementacja” 30% jego rocznej alokacji przeznaczane jest na wsparcie rozwoju instytucjonalnego, 70% na projekty inwestycyjne. Dokument zawiera ponadto zasady ustalone jednostronnie przez Komisję Europejską:

• przeznaczenie do 10% alokacji krajowej na opłacenie udziału w programach wspólnotowych (Leonardo Vinci, Sokrates, Save itd.),
• konieczność współfinansowania ze strony polskiej przedsięwzięć inwestycyjnych (w co najmniej 25% udziale) oraz przejęcie wszystkich kosztów operacyjnych programów,
• ustanowienie „twinningu” – porozumień bliźniaczych pomiędzy administracją kraju kandydującego a administracjami krajów członkowskich jako podstawowego narzędzia realizacji projektów rozwoju instytucjonalnego,
• wydzielenie z ogólnej puli części środków na współpracę przygraniczną (CBC),
• wprowadzenie jako merytorycznej podstawy programowania Phare następujących dokumentów:

– „Partnerstwo dla Członkostwa”,

– „Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa Polski w Unii Europejskiej” (NPPC).

Wsparcie rozwoju instytucjonalnego stanowi kontynuację priorytetów poprzednich edycji Phare. Rozwój instytucjonalny jest to tworzenie i doskonalenie struktur oraz zasobów kadrowych potrzebnych do wprowadzenia acquis communataire. Obejmuje pomoc techniczną oraz porozumienia bliźniacze (tzw. twinning) między instytucjami administracji centralnej państwa kandydującego a ich odpowiednikami w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Pomoc ta ma na celu stworzenie sieci instytucji i zdolności związanych z procesem akcesji do Unii Europejskiej oraz wzmocnienie administracyjne kandydatów pod kątem wdrożenia i egzekwowania prawa, a także realizowania programów spójności społeczno-gospodarczej.

Główne cele wsparcia inwestycyjnego to:

• dostosowanie krajowej infrastruktury do standardów unijnych i wymogów prawa wspólnotowego,
• zwiększenie spójności społeczno-gospodarczej w celu zmniejszenia dysproporcji w rozwoju polskich regionów w stosunku do średniego poziomu rozwoju gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez:

1. wzrost działalności sektora produkcyjnego (pomoc w zróżnicowaniu działalności gospodarczej, rozwój sektora prywatnego, modernizacja przemysłu),
2. wzmocnienie potencjału ludzkiego – wsparcie czterech filarów „Europejskiej Strategii Zatrudnienia” (szkolenie i przekwalifikowywanie pracowników, podnoszenie umiejętności zarządzania w przemyśle, działania zwiększające innowacyjność),
3. poprawę infrastruktury związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej (inwestycje poprawiające dostęp do miejsc pracy, w których rozwija się przemysł i handel, inwestycje związane z infrastrukturą ochrony środowiska, sprzyjające rozwojowi inwestycyjnemu w regionach).

Z obecnego programu PHARE 2, przewidzianego na lata 2000-2006, korzysta 10 krajów kandydujących do Unii Europejskiej oraz niektóre kraje bałkańskie. W programie obowiązuje zasada finansowania jedynie inicjatyw z zakresu wspólnych polityk Unii Europejskiej. W związku z tym pieniądze z PHARE nie mogą być kierowane np. na inwestycje sportowe, Kościoły ani na służbę zdrowia, ponieważ te dziedziny nie są objęte żadną ze wspólnych polityk Unii Europejskiej.

Budżet programu Phare 2 dla 10-u państw z Europy Środkowo-Wschodniej wynosi około 1,5 mld euro rocznie. Wszystkie inwestycje w jego ramach wymagają współfinansowania przez kraj otrzymujący pomoc (przez rząd, samorządy, organizacje pozarządowe lub firmy).

Środki finansowe z programu PHARE są w Polsce przekazywane na działania w pięciu dziedzinach:

• rozwój instytucjonalny, na który przeznaczono dotychczas średnio 80-90 mln euro rocznie,
• inwestycje umożliwiające stosowanie w praktyce dorobku (głównie prawnego) Unii Europejskiej, czyli inwestycje w tzw. acquis communautaire, na które trafia 50-100 mln euro rocznie,
• na program współpracy przygranicznej (średnio 54 mln euro rocznie),
• na realizacje celów spójności społeczno-ekonomicznej (ok. 170 mln euro rocznie),
• na finansowanie uczestnictwa polskich podmiotów w innych unijnych programach pomocowych.

Sumy przeznaczane na rozwój instytucjonalny wciąż się zmniejszają, ponieważ z roku na rok Polska w coraz większym stopniu dostosowana jest do wymogów Unii Europejskiej. Adresatem tej pomocy jest przede wszystkim administracja (głównie rządowa), a pieniądze przeznaczane są na wdrażanie unijnych systemów, np. na organizowanie i wyposażenie laboratoriów weterynaryjnych i fitosanitaryjnych (np. na granicach, aby zapewnić bezpieczeństwo wwożonej żywności), powiatowych inspektoratów ochrony środowiska, czy na wzajemne uznawanie dyplomów.

Inwestycje umożliwiające stosowanie w praktyce dorobku Unii Europejskiej (głównie prawnego) wymagają dużych nakładów. Pieniądze przeznaczane są tu np. na uszczelnianie granic (np. na łodzie patrolowe, samochody terenowe, czy sprzęt wykrywający materiały wybuchowe lub narkotyki). Mniejsze inwestycje tego samego typu realizowane są w ramach funduszy spójności społeczno-ekonomicznej, a także współpracy przygranicznej. Ponadto część dużych projektów przeszła do utworzonego później programu unijnej pomocy – ISPA (duże inwestycje związane z ochroną środowiska, czy rozwojem infrastruktury).

W ramach współpracy przygranicznej realizowane są mniejsze inwestycje z zakresu ochrony środowiska, transportu, rolnictwa oraz w dziedzinie edukacji i kultury.

Pieniądze na realizację inwestycji w ramach spójności społeczno-ekonomicznej, które mają służyć niwelowaniu różnic między regionami, są dostępne dopiero od 2000 r. Zasady wyboru inwestycji i sposobów ich realizacji są wzorowane na zasadach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).

Pieniądze przekazywane są przede wszystkim samorządom, a kierowane na projekty infrastrukturalne związane przede wszystkim z transportem i ochroną środowiska, a także na pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw (na doradztwo, szkolenia, granty, udziały  w targach). Ponadto środki finansowe przeznaczane są też na rozwój zasobów ludzkich, czyli na szkolenia głównie administracji i bezrobotnych oraz na przekwalifikowanie tych, którzy tracą pracę. Wreszcie część pieniędzy otrzymywanych przez Polskę w ramach programu PHARE 2 przeznaczana jest na finansowanie udziału polskich podmiotów w unijnych programach (Save, Alterner, Energy, SME, Socrates, czy Leonardo).

Program PHARE jest największym programem pomocy bezzwrotnej dla Polski. Związane są też z nim największe oczekiwania, zarówno ze strony opinii publicznej, jak i potencjalnych jego beneficjentów.

Program Phare ma charakter pomocy wiązanej. Oznacza to, że biorca pomocy jest ograniczony pewnymi warunkami nałożonymi przez dawcę i nie ma pełnej swobody w dysponowaniu jego środkami. Program Phare przeznaczony jest na finansowanie określonych przedsięwzięć a fundusze przeznaczone na ich realizację muszą być kontrolowane i wydatkowane ściśle wg zasad ustalonych przez Komisję Europejską.

Cały proces absorpcji pomocy Unii Europejskiej dzieli się na dwie fazy:

• programowanie i planowanie,
• wdrażanie.

Programowanie odbywa się w cyklu rocznym. Komisja Europejska określa, ile środków otrzyma Polska z budżetu Phare na dany rok. Następnie Urząd Komitetu Integracji Europejskiej negocjuje zawartość programu, tj. jaka instytucja i na jakie cele otrzyma środki. UKIE koordynuje uzgodnienia międzyresortowe po stronie polskiej i występuje w imieniu Rządu RP wobec Komisji Europejskiej. Faza programowania kończy się podpisaniem Memorandum Finansowego. Jest to umowa międzyrządowa, w której Komisja Europejska zobowiązuje się do właściwego wydatkowania tych środków, zapewnienia krajowego współfinansowania, spełnienia określonych warunków itp. Najczęściej podpisuje się kilka Memorandów Finansowych dla danego roku Phare.

Podpisanie Memorandum Finansowego rozpoczyna fazę realizacji (wdrażania, implementacji), która rozłożona jest na kilka lat. Zwykle trwa trzy lata: dwa lata na zawieranie kontraktów i rok na dokończenie zadań i dokonanie płatności. Zapisy Memorandum Finansowego zawsze wskazują konkretną instytucję jako jednostkę wdrażającą dany program lub projekt. Od początku funkcjonowania programu Phare jednostkami wdrażającymi były i są polskie instytucje (z kilkoma drobnymi wyjątkami). Oznacza to, że polskie instytucje przeprowadzają przetargi, zawierają kontrakty i nadzorują ich wykonanie, a także otrzymują środki finansowe z Unii Europejskiej i dokonują płatności wykonawcom. Jednostkami wdrażającymi mogą być fundacje Skarbu Państwa, komórki w strukturze ministerstw, fundusze celowe, agencje Skarbu Państwa lub firmy komercyjne wynajęte przez ministerstwo. Wdrażanie odbywa się wg szczegółowych reguł postępowania, narzuconych przez Komisję Europejską oraz pod stałym jej nadzorem.

---

[1] J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek Leksykon integracji europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998, str. 144